Em 24 de março de 2025 a Receita Federal publicou o Ato Declaratório Executivo 02/2025, que anunciou a extinção do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE) para os fatos geradores a partir de abril de 2025, sob o argumento de atingimento do teto de quinze bilhões de reais de renúncia fiscal previsto em lei. Desde então, muito se tem discutido no âmbito jurídico acerca do encerramento antecipado do benefício, com base principalmente em duas teses: a de ofensa ao art. 178 do Código Tributário Nacional (CTN) e a de violação aos princípios da anterioridade.  Dado que até o momento não há tese assentada no judiciário, relevante trazer alguns apontamentos sobre a questão.

I – Do PERSE e do seu encerramento por via do Ato Declaratório Executivo RFB 02/2025

          O PERSE foi benefício fiscal que refletiu numa forma de manutenção da economia interna do país no setor de turismo em geral – abrangendo áreas de gastronomia, eventos e hotelaria, por exemplo -, permitindo sua continuidade, dado que o mais afetado pela pandemia da COVID-19 e suas consequentes restrições sanitárias.

          Originalmente, quando da sua instituição mediante a Lei n. 14.148/2021, o programa previa a completa desoneração de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS pelo prazo certo de 60 meses, via aplicação de alíquota zero aos tributos.

          Posteriormente, o benefício foi revogado pela MP n. 1.202/2023, visando reequilibrar as contas públicas em período no qual veiculavam informações de suspeitas sobre seu uso estar sendo alvo de fraudes.[1]

          A revogação por via de MP trouxe grande discussão à esfera jurídica, sobretudo por provir de ato do poder executivo. Em razão disso, houve a edição da Lei n. 14.858/2024, que conquanto tenha afastado a possibilidade de encerramento do programa por ato do executivo, estabeleceu-lhe um teto de renúncia fiscal de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais).

          Alguns requisitos foram implementados para fruição do programa, tais como a necessidade de prévia atividade econômica em área com código da CNAE disposto em lei (art. 4º, § 4º), que devia ser a principal ou preponderante (art. 4º, § 7º), e cadastro no CADASTUR (art. 4º, § 5º).

          Quanto à forma de extinção, concentrou-se no art. 4º-A da lei, com a seguinte redação:

Art. 4º-A. O benefício fiscal estabelecido no art. 4º terá o seu custo fiscal de gasto tributário fixado, nos meses de abril de 2024 a dezembro de 2026, no valor máximo de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), o qual será demonstrado pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil em relatórios bimestrais de acompanhamento, contendo exclusivamente os valores da redução dos tributos das pessoas jurídicas de que trata o art. 4º que foram consideradas habilitadas na forma do art. 4º-B desta Lei, com desagregação dos valores por item da CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados no relatório os valores de redução de tributos que sejam objeto de discussão judicial não transitada em julgado, ficando o benefício fiscal extinto a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública do Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado.

Como se vê, o valor máximo de renúncia fiscal foi estabelecido em lei, ficando extinto o benefício fiscal a partir do mês subsequente àquele em que fosse demonstrado que o limite foi atingido. Como forma de controle da progressão do gasto público, determinou-se que a Receita Federal deveria emitir relatórios bimestrais de acompanhamento, o que não foi cumprido.[2]

Nessa senda, em março de 2025 foi publicado o Ato Declaratório Executivo RFB 02/2025, que anunciou a extinção do benefício a partir de abril do mesmo ano, com base em projeção feita no relatório de acompanhamento de março de 2025, o qual se valeu de dados de 2024 e dados parciais, até fevereiro, de 2025. Diante do cenário, a questão da legalidade da revogação veio à voga.

II – Da violação ao art. 178 do CTN e ao princípio da segurança jurídica

          Como visto, o PERSE foi inicialmente estabelecido por prazo certo de 60 meses, com posterior mitigação da sua aplicação por via da Lei n. 14.858/2024, acarretando sua revogação antecipada mediante ato declaratório da Receita Federal.

          Diante disso, entendimento que tem ganhado força, e adesão nalgumas decisões judiciais, é o de que o encerramento violou o princípio da segurança e o art. 178 do CTN.

          Sobre o artigo, dispõe que “a isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo”. Daí se extrai que são dois os requisitos para a garantia de irrevogabilidade: 1) concessão por prazo certo e 2) mediante “determinadas condições”.

          Quanto ao primeiro, não há dúvida de que o benefício foi instituído, desde o princípio, pelo prazo certo de 60 (sessenta) meses.

          No tocante ao segundo, pode-se elencar as condições para fruição da seguinte forma:

a)              Pertencer ao setor de eventos e exercer predominantemente atividades sob um dos CNAE específicos indicados no art. 4º da Lei n. 14.148/2021;

b)              Manter as atividades durante o período mais difícil até então enfrentado no país para o setor econômico ao qual estão vinculadas;

c)               Manter cadastro ativo no CADASTUR.

O setor de turismo foi um dos mais afetados pelas restrições sanitárias decorrentes da pandemia, e a condição para fruição do programa foi de caráter excepcionalíssimo, como forma de incentivo à manutenção, pelo contribuinte, de um setor fundamental não só para a economia interna do país, mas para sua cultura.

A promessa legal foi condição determinante para seguimento das atividades dos contribuintes, que puderam se basear na renúncia fiscal para planejar e prosseguir seu negócio.

No ponto do CADASTUR, o STJ, mediante decisão do Tema Repetitivo 1283, assentou que o cadastro prévio é condição inafastável para inscrição no PERSE.[3]

          Logo, verifica-se que, considerando o caráter excepcional da finalidade do benefício, houve condição onerosa a ser cumprida pelos contribuintes, que aponta não só para o próprio negócio, mas para a economia do país de forma geral. A tese tem encontrado respaldo em decisões judiciais, vide autos. 5002027-22.2025.4.02.5101/JFRJ e 1053233-35.2025.4.01.3400/JFDF, conquanto não seja majoritária.

          Porque cumpridos os requisitos para proteção, tem-se que a revogação antecipada do benefício foi de encontro aos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança do contribuinte na administração pública, afrontando também disposição da Súmula 544 do STF.[4]

          Em sentido contrário, caminha tese majoritariamente adotada pelos tribunais e também abraçada por parte da doutrina: a de que o PERSE não cumpre o requisito da fruição mediante cumprimento de condição onerosa.

          É o que entende Mateus Pontalti, que interpreta as condições do programa como critérios gerais de elegibilidade, ou seja, apenas como requisitos para delimitar quem pode ser beneficiado, o que presente em toda regra de isenção.  Para o doutrinador, para proteção do art. 178 do CTN é necessário que a isenção imponha contrapartidas específicas ou obrigações adicionais ao contribuinte, caracterizando uma relação de ônus, o que não presente no caso.[5]

          Por fim, ponto concernente é o de se o PERSE, por conceder benefício de alíquota zero e não regra de isenção propriamente dita, seria enquadrável na proteção do artigo legal.

          O cerne da discussão reside no fato de que a isenção impede a incidência tributária sobre o evento fático que, doutra forma, estaria sujeito à tributação; atinge o aspecto material da RMIT. Doutra senda, a alíquota zero não afasta a incidência tributária, mas sim o valor do tributo resultante da operação; atinge o aspecto quantitativo da RMIT, em tese o preenchendo, mas em valor zero.

          Ocorre que, para além da discussão, a doutrina majoritária e também a jurisprudência do STF[6] têm em comum que a isenção nada mais é que regra de “dispensa legal do pagamento do tributo”.[7]

          Dentro desta moldura, a alíquota zero se enquadra em regra de isenção fiscal, afinal, resulta no não recolhimento do tributo. E, diante disso, a regra do art. 178, não obstante seus requisitos, deve ser aplicável tanto à norma que institui norma nomeada como de isenção, quando de alíquota zero, pois equivalentes no ponto.

III – Da violação ao princípio da anterioridade

          A lei que instituiu o PERSE, conquanto de 2021, tem sua vigência moldada pela Lei n. 14.859/2024, que vigora desde 22/05/2024. O ato declaratório da RFB que extinguiu o benefício, prevista na lei, foi publicado em 21/03/2025, determinando o aumento da carga tributária para o mês seguinte (abril). Defende-se que a revogação do benefício, nos moldes que ocorreu, violou o princípio das anterioridades.

Da doutrina dominante, tem-se que as regras de anterioridade tributária se aplicam tanto para o caso de instituição de novo tributo quanto para o de aumento de valor de tributo já existente. Por conseguinte, aplicam-se também aos casos nos quais atos infralegais promovem aumento de alíquotas.

Nos termos de Pontalti, “qualquer aumento de alíquota, mesmo que dentro do limite legal, exige a observância dos princípios da anterioridade”.[8] Tais princípios estão previstos na Constituição Federal, e são garantias fundamentais aos contribuintes, aplicando-se também para casos de redução ou supressão de benefícios fiscais, com base no Tema n. 1.383 do STJ.[9]

Na circunstância do PERSE, a anterioridade nonagesimal (art. 150, “c” da CF) se aplica ao PIS, à COFINS e à CSLL, e a anual (art. 150, “b” da CF) ao IRPJ.

Considerando isso, dado que a extinção se concretizou mediante ato infralegal, mesmo que embasado em lei, tem-se que as regras de anterioridade devem ser contadas a partir do marco da extinção, que no caso foi 01/04/2025.

Para o doutrinador e desembargador Leandro Paulsen, “a previsão de que o benefício restaria extinto a partir do mês subsequente àquele em que fosse demonstrado que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado é mecanismo que não respeita as anterioridades tributárias, que constituem garantias fundamentais do contribuinte”.[10]

Entender de modo contrário significa excepcionar a aplicação da garantia fundamental prevista na norma constitucional, indo frontalmente de encontro com os princípios da anterioridade, segurança jurídica e não-surpresa.[11]

Não obstante, algumas Câmaras têm entendido que o marco das anterioridades, no caso do PERSE, tem de ser contado a partir da publicação da lei que rege seu formato de vigência, mesmo que tenha estipulado prazo certo afetável por condição incerta, que é a de atingimento do limite de renúncia fiscal.[12] Dessa perspectiva, a extinção do benefício não teria ofendido as anterioridades, posicionamento com o qual não se concorda.

Cabe pontuar, em finalização, que agravando a violação ao princípio da não-surpresa, a obrigação de apresentação de relatórios bimestrais de acompanhamento pela RFB, prevista em lei (art. 4º-A da Lei n. 14.148/2021), não foi cumprida, o que tornou ainda mais precário o cenário de insegurança dos contribuintes.

IV – Das considerações finais

          A controvérsia ainda não foi pacificada pelos tribunais superiores, mas decisões judiciais que têm garantido a manutenção do benefício, seja até o termo final, seja garantindo os períodos das anterioridades, encontram sólido respaldo legal. Acerca da tese da violação à proteção do art. 178, é de cenário mais complexo, dado que para sua aplicação o caráter de excepcionalidade da circunstância, compondo a condição onerosa de atividade, parece inafastável. Por outro lado, a violação às regras de anterioridade é patente, mesmo que o legislador tenha buscado fugir disso ao trazer mecanismos de flexibilização da garantia fundamental.

Itajaí/SC, 26 de agosto de 2025.

Isaque Tolentino Teixeira

OAB/SC 68.576

[1] Fazenda suspeita de lavagem de dinheiro em programa para setor de eventos, e líderes cobram explicações. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2024/02/fazenda-suspeita-de-lavagem-de-dinheiro-em-programa-para-setor-de-eventos-e-lideres-cobram-explicacoes.shtml>.

[2] Houve somente dois relatórios emitidos antes da declaração de extinção do programa; um de outubro de 2024; outro de março de 2025, o qual embasou o encerramento. O lapso bimestral não foi respeitado. Informação disponível em: <https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/perse>.

[3] 1) É necessário que o prestador de serviços turísticos esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituído pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE).

[4] Isenções tributárias concedidas, sob condição onerosa, não podem ser livremente suprimidas.

[5] PONTALTI, Mateus. Manual de Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2025,

[6] Quando do julgamento do RE n. 350.446, o STJ firmou que, na prática, nada extrema ambos os institutos no ponto de que são figuras desonerativas, afastando o dever de pagamento de tributo pelo contribuinte.

[7] PONTALTI, Mateus. Manual de Direito Tributário.

[8] PONTALTI, Mateus. Manual de Direito Tributário.

[9] O princípio da anterioridade tributária, geral e nonagesimal, se aplica às hipóteses de redução ou de supressão de benefícios ou de incentivos fiscais que resultem em majoração indireta de tributos, observadas as determinações e as exceções constitucionais para cada tributo.

[10] TRF4, AG 5024822-42.2025.4.04.0000, 1ª Turma, Relator LEANDRO PAULSEN, julgado em

07/08/2025.

[11] Alguns acórdãos recentes que adotam o entendimento: 5024798-14.2025.4.04.0000/TRF4; 5024798-14.2025.4.04.0000/TRF4.

[12] Alguns acórdãos recentes que adotam o entendimento: 5011758-89.2025.4.03.0000/TRF3; 5018943-54.2025.4.04.0000/TRF4.