O presente parecer tem como objetivo analisar a possibilidade jurídica de transferência da titularidade de terrenos de marinha por meio de adjudicação compulsória, considerando a legislação vigente e o entendimento jurisprudencial aplicável.

Os terrenos de marinha são bens públicos pertencentes à União, conforme disposto no art. 20, VII, da Constituição Federal e regulamentados pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946. O gerenciamento e a administração desses bens ficam a cargo da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), que é vinculada ao Ministério da Economia. Esses terrenos compreendem uma faixa de 33 metros medidos a partir da Linha do Preamar Médio (LPM) nas áreas sujeitas à influência das marés.

A propriedade plena (domínio direto) pertence exclusivamente à União, não podendo ser transferida a terceiros. Todavia, a União pode conceder a particulares o direito de usar e explorar esses terrenos mediante um contrato de aforamento, também chamado enfiteuse. Nesse regime, o particular não se torna proprietário pleno, mas detentor do domínio útil, que é uma forma limitada de propriedade. A União mantém a propriedade e cobra contrapartidas pelo uso e pela eventual transmissão desse direito.

Chama-se de aforamento o ato pelo qual a União concede a terceiros o domínio útil de um imóvel de sua propriedade, sendo um direito real de uso que amplia as possibilidades de aproveitamento do bem, permitindo, por exemplo, a realização de financiamentos bancários (inclusive de unidades autônomas), a incorporação imobiliária, bem como sua utilização em dação em pagamento, como garantia ou até mesmo para penhora.

O foreiro (particular que recebeu o aforamento) possui duas obrigações essenciais perante a União: a primeira, é o pagamento da taxa de ocupação ou foro, que consiste no valor anual devido pelo uso do terreno. A responsabilidade pelo pagamento da taxa de ocupação nasce somente com a inscrição do terreno de marinha na SPU (Secretaria do Patrimônio da União).

A segunda é o pagamento do laudêmio, que corresponde ao valor a ser pago para que seja feito o serviço de transferência onerosa de domínio útil de imóvel da União. Ou seja, para efetuar a transferência onerosa, o transmitente (aquele que quer retirar o bem do seu nome/responsabilidade para passar o bem para outra pessoa) deverá antes pagar a taxa de laudêmio, para então obter a Certidão Autorizativa de Transferência do imóvel (CAT). O laudêmio corresponde a 5% do valor do terreno, excluídas as benfeitorias.

A transferência do imóvel depende de prévia autorização da Administração Pública, para, só então, poder o Cartório de Registro de Imóveis averbá-la, permitindo que o adquirente altere a inscrição do registro na SPU. Só a partir daí o comprador ostentará a condição de ocupante de direito do terreno de marinha, responsabilizando-se pelo pagamento da respectiva taxa.

Antes de ultimadas tais providências administrativas, o encargo permanece sob responsabilidade do antigo titular do domínio útil (alienante). Há, como se vê, formalidade essencial à eficácia do negócio jurídico translativo perante a Fazenda Pública, como se nota da leitura do art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, especialmente de seu parágrafo 2º:

Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.                   (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§1° As transferências parciais de aforamento ficarão sujeitas a novo foro para a parte desmembrada.

§ 2o Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio:(Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

Nesse viés, a adjudicação compulsória pressupõe a possibilidade jurídica de transferência da titularidade imobiliária. No caso dos terrenos de marinha, como já fundamentado, a transferência do domínio pleno é inviável, sendo entendimento consolidado na jurisprudência: 

APELAÇÃO. ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA. TERRENO DE MARINHA. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente a pretensão de declaração do direito ao domínio do imóvel situado no apartamento nº 84, localizado no 1º andar do prédio situado na Avenida Eleonor Roosevelt, nº 80 e 84, no loteamento Vila São Jorge, em Santos – São Paulo. 2. No caso em questão, as informações prestadas pela SPU comprovaram que o bem objeto da lide é terreno de marinha (ID 164589127 – Pág. 249), integrante do patrimônio imobiliário da União. O imóvel em tela está cadastrado sob o RIP nº 7071-0105211-32 (ID 164589434), em regime de ocupação. 3. Como decorrência, emerge a impossibilidade jurídica de usucapião do domínio útil, uma vez que não se encontra estabelecida enfiteuse, a qual possibilitaria, aí sim, o desdobramento da titularidade em domínio pleno e útil, respectivamente. 4. O deferimento da adjudicação compulsória pressupõe a possibilidade jurídica de transferência da propriedade imobiliária, o que é inviável no caso dos autos, uma vez que a unidade imobiliária constitui-se de terreno de marinha, insuscetível de transferência da propriedade. 5. Apelação desprovida. (TRF-3 - ApCiv: 50041471920194036104 SP, Relator.: Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, Data de Julgamento: 27/09/2021, 2ª Turma, Data de Publicação: DJEN DATA: 29/09/2021)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL. AÇÃO DE ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA. TERRENO DE MARINHA. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. - O domínio sobre o terreno de marinha pertence à União Federal, a qual concede o aforamento, ficando o foreiro obrigado a pagar a taxa de ocupação e o laudêmio em caso de venda do domínio útil - O terreno de marinha constitui propriedade da União Federal, por força de por força do disposto no art. 20, VII, da CF/1988 e no art . 1º, a, do Decreto-lei nº 9.760/1946. O que pode ser objeto de discussão, assim, é o domínio útil do referido terreno, sendo este o objeto da ação de adjudicação compulsória originária - A responsabilidade pelo pagamento da taxa de ocupação nasce com a inscrição do terreno de marinha na SPU (Secretaria do Patrimônio da União), responsável pelo seu registro (art. 7º da Lei nº 9 .636/1998), momento no qual se define quem é o responsável pelo pagamento do encargo - A transferência do imóvel depende de prévia autorização da Administração Pública, para, só então, poder o Cartório de Registro de Imóveis averbá-la, permitindo que o adquirente altere a inscrição do registro na SPU - A competência da Justiça Federal é determinada em razão da pessoa, ou seja, somente se justifica ante a presença na lide de alguma das pessoas elencadas no artigo 109, I, da Constituição Federal, sendo que “Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas” (Súmula nº 150 do E.STJ) - Presença do interesse da União Federal na causa - Agravo de instrumento provido. (TRF-3 - AI: 50163586120224030000 SP, Relator.: JOSE CARLOS FRANCISCO, Data de Julgamento: 24/08/2023, 2ª Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 30/08/2023)

Todavia, tratando-se de domínio útil, o entendimento se modifica, pois a ação de adjudicação compulsória é cabível para compelir a transferência desse direito de um particular a outro, com fundamento em contrato de promessa de compra e venda não formalizado por escritura pública. Nessa hipótese, a demanda deve ser direcionada contra o promitente vendedor (foreiro), e não contra a União. É o entendimento jurisprudencial:

Adjudicação compulsória. Terreno de marinha. Enfiteuse. Autor que busca a adjudicação compulsória para outorga da escritura definitiva de imóvel junto aos órgãos competentes. Competência da Justiça Estadual. Interesse da União que é meramente administrativo e não justifica a remessa dos autos à Justiça Federal, mormente considerando que, reservando para si o domínio direto do imóvel, eventual registro da transferência de aforamento reconhecido nestes autos ficará condicionado à expedição de certidão pela SPU, mediante pagamento do laudêmio. Recurso provido.

(TJ-SP - AI: 20925250620198260000 SP 2092525-06 .2019.8.26.0000, Relator.: Maia da Cunha, Data de Julgamento: 27/06/2019, 4ª Câmara de Direito Privado, Data de Publicação: 01/07/2019)

APELAÇÃO CÍVEL. ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA. IMÓVEL FOREIRO À MUNICIPALIDADE. PROMESSA DE COMPRA E VENDA SEGUIDA DE SUCESSIVAS CESSÕES DE DIREITO. TRANSMISSÃO DO DOMÍNIO ÚTIL. IMPROCEDÊNCIA FUNDAMENTADA NA EXISTÊNCIA DE ÓBICE INSTRANSPONÍVEL. POSSIBILIDADE DE ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA, QUANDO DEMONSTRADA A CADEIA DE TRANSMISSÕES. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE INCLUSÃO DOS DETENTORES DO DOMÍNIO ÚTIL NO POLO PASSIVO. INTIMAÇÃO DO MUNICÍPIO. A jurisprudência desta Corte reconhece a possibilidade de se conceder adjudicação compulsória, com fundamento no artigo 1.418 do Código Civil, quando demonstrada a cadeia sucessória, se não houver terceiro afetado. Houve sucessão de transferências do bem, sendo nítido o intuito de transmissão definitiva do domínio útil, cuja perfectibilização do registro restou obstada pela ausência de escritura definitiva relativa à promessa de compra e venda. Sentença de improcedência fundamentada na existência de óbice instransponível, sem que fosse oportunizado à autora a regularização do polo passivo. Necessidade de inclusão dos proprietários registrais, cuja pretensão se extrai do pedido alternativo formulado no recurso de apelação. Uma vez que o imóvel é foreiro ao Municipalidade, esta deve ser intimada para que indique eventual interesse no feito. Sentença anulada. Recurso conhecido e parcialmente provido.

(TJ-RJ - APL: 01168162820218190001 202200191022, Relator.: Des(a). MARIA AUGUSTA VAZ MONTEIRO DE FIGUEIREDO, Data de Julgamento: 01/03/2023, QUARTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 03/03/2023)

E M E N T A APELAÇÃO. ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA. TERRENO DE MARINHA. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente a pretensão de declaração do direito ao domínio do imóvel situado no apartamento nº 84, localizado no 1º andar do prédio situado na Avenida Eleonor Roosevelt, nº 80 e 84, no loteamento Vila São Jorge, em Santos – São Paulo. 2. No caso em questão, as informações prestadas pela SPU comprovaram que o bem objeto da lide é terreno de marinha (ID 164589127 – Pág. 249), integrante do patrimônio imobiliário da União. O imóvel em tela está cadastrado sob o RIP nº 7071-0105211-32 (ID 164589434), em regime de ocupação. 3. Como decorrência, emerge a impossibilidade jurídica de usucapião do domínio útil, uma vez que não se encontra estabelecida enfiteuse, a qual possibilitaria, aí sim, o desdobramento da titularidade em domínio pleno e útil, respectivamente. 4. O deferimento da adjudicação compulsória pressupõe a possibilidade jurídica de transferência da propriedade imobiliária, o que é inviável no caso dos autos, uma vez que a unidade imobiliária se constitui de terreno de marinha, insuscetível de transferência da propriedade. 5. Apelação desprovida.

(TRF-3 - ApCiv: 50041471920194036104 SP, Relator.: Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, Data de Julgamento: 27/09/2021, 2ª Turma, Data de Publicação: DJEN DATA: 29/09/2021)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEGITIMIDADE. UNIÃO. TERRENOS DE MARINHA. COMPETÊNCIA FEDERAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. Trata-se de agravo de instrumento interposto em face de decisão que, nos autos da Ação Adjudicatória ajuizada na origem, declinou da competência da Justiça Federal e determinou a remessa dos autos à Justiça Estadual. Discorre a agravante sobre os diplomas legais que disciplinam os terrenos de marinha como propriedade da União e alega que em se tratando de bem inserido em terreno de marinha existe uma relação jurídica entre as agravadas e a agravante a caracterizar sua legitimidade. No feito de origem as agravadas ajuizaram ação de adjudicação compulsória em face do espólio de Eneas Soares Pinheiro e espólio de Rosa Pinheiro de Jesus buscando a adjudicação compulsória de imóvel adquirido de Alda Valle da Cruz sob a alegação de que não havia sido matriculado em nome da anterior proprietária, pois “não houve a outorga da respectiva escritura por óbices encontrados em inventário onde foi arrolado tal imóvel”(Num. 1113318 – Pág. 2).Por outro lado, mostra-se incontroverso nos autos que o imóvel em debate se trata de terreno de marinha e está cadastrado no RIP nº 7121.0001228-98. Nestas condições, ainda que a lide originária tenha sido estabelecida entre particulares, o direito vindicado resvala na esfera jurídica de interesses da agravante, vez que por se tratar de imóvel da União não está na livre disponibilidade de particulares. Anoto, neste ponto, que conforme anotado pela agravante, “a transferência da ocupação do imóvel exige a observância de um processo administrativo, com a apresentação de documentos emitidos pela Secretaria do Patrimônio da União e prévio recolhimento de laudêmio” (Num. 1113303 – Pág. 1). Neste sentido: TRF 3ª Região, Judiciário em Dia – Turma Z, AC 1272517/SP, Relator Juiz Convocado Leonel Ferreira, e-DJF3 07/06/2011.Agravo de Instrumento provido.”

(Primeira Turma, AI n. 5017350-95.2017.4.03.0000, Rel. Des. Fed. Wilson Zauhy, j. 6/6/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 10/06/2019)

Assim, é possível o ajuizamento de adjudicação compulsória entre particulares relativamente ao domínio útil de terreno de marinha, quando o promitente comprador tiver cumprido sua obrigação e o promitente vendedor se recusar a outorgar o título definitivo. O que se transfere, nesse caso, não é a propriedade plena – que permanece sempre da União – mas apenas o domínio útil.

O ponto central, portanto, está na natureza do direito que o particular exerce sobre o imóvel: se o regime for o de aforamento, a adjudicação compulsória mostra-se cabível, uma vez que o foreiro é titular de direito real sobre o domínio útil, o qual pode ser transmitido e somente pode ser retomado pela União em hipóteses legalmente justificadas; se, ao contrário, tratar-se de mera ocupação, não há direito real constituído, mas simples permissão de uso, de caráter precário e revogável, razão pela qual inexiste domínio útil suscetível de ser adjudicado.

É o parecer.

Itajaí (SC), 26 de agosto de 2025.